Tras varios años de negociaciones, en marzo de 2018 se aprobó el primer tratado en materia ambiental de América Latina y el Caribe, el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales, mejor conocido como Acuerdo de Escazú. CIVICUS conversa sobre la significación de este acuerdo para la sociedad civil con Aída Gamboa, especialista de Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR). Fundada en 2004, DAR es una organización de la sociedad civil que está comprometida en construir y fortalecer la gobernanza ambiental y promover el ejercicio de los derechos humanos en la Cuenca Amazónica. DAR se concentra en temas de política y legislación ambiental, derechos de los pueblos indígenas, cambio climático e inversiones y buena gobernanza en las áreas de infraestructura e industrias extractivas. Participó en el proceso conducente al Acuerdo de Escazú, y actualmente trabaja por su ratificación por parte del Congreso de la República peruano.
¿Qué es el Acuerdo de Escazú? ¿Cuál es su importancia para los defensores de derechos ambientales y para la sociedad civil en América Latina y el Caribe?
El Acuerdo de Escazú es el primer tratado de derechos humanos en materia ambiental para América Latina y el Caribe. Se aprobó en marzo de 2018 después de una negociación que duró alrededor de seis años. Desarrolla el Principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, que busca asegurar el acceso a la información, la participación ciudadana y el acceso a la justicia en asuntos ambientales. El Acuerdo de Escazú desarrolla esos tres derechos y apunta a promover una mejor gobernanza de los recursos naturales en la región. Veinticuatro países lo aprobaron su texto final en marzo de 2018, en la localidad costarricense de Escazú, donde se realizó la última de las nueve reuniones del Comité de Negociación.
El Acuerdo de Escazú incorpora varios elementos innovadores. Primero, tiene una disposición específica sobre los defensores y defensoras de derechos humanos en materia ambiental, sin precedentes en la región. Segundo, incorpora un enfoque de derechos para pueblos indígenas y poblaciones en situación de vulnerabilidad, con disposiciones para favorecer el acceso de estos grupos al acceso a la información, la participación y el acceso a la justicia. Tercero, también integra el espíritu de los Principios Rectores sobre Empresas y Derechos Humanos de las Naciones Unidas sobre obligaciones específicas para las empresas en cuanto al respeto de los derechos humanos en las actividades que realizan.
Para la sociedad civil que ha estado involucrada en el proceso, es el resultado de un trabajo de muchos años promoviendo el acceso a la información y la transparencia ambiental, en un contexto donde la falta de participación y de información sobre los impactos ambientales de los proyectos extractivos y de infraestructura están en el centro de gran parte de los numerosos conflictos socioambientales de la región. Uno de los grandes focos de estos conflictos se encuentra en la Amazonía, donde las poblaciones afectadas exigen una mayor participación en la toma de decisiones desde la etapa de planificación de cualquier actividad de explotación de los recursos naturales, elemento que el acuerdo contempla. Además, un elemento importante del acuerdo es el uso de traductores a otras lenguas y la garantía de gratuidad para asegurar el acceso a la justicia, lo que será fundamental en estos conflictos.
Como lo han denunciado repetidamente los informes de Amnistía Internacional, CIVICUS, Front Line Defenders y Global Witness, todos los años son asesinados en América Latina decenas e incluso centenares de defensores ambientalistas e indígenas. Según el más reciente informe de Global Witness, en 2017 fueron asesinados 207 defensores en todo el mundo, el 60% de ellos en América Latina. Se trató del año más mortífero para defensores socioambientales latinoamericanos desde que se tiene registro. El Acuerdo de Escazú busca reforzar la vigencia de los derechos que están en el centro de los conflictos, la represión y las amenazas – procedentes tanto de los gobiernos como de las empresas y otros actores externos – que enfrentan los defensores en la región.
En muchos países de la región la legislación, que debería proteger derechos, es en cambio usada para criminalizar a los pueblos y activistas que se movilizan ante la violación de su derecho a ser consultados cuando se implementan proyectos que los afectan. En Perú, por ejemplo, aún hoy continúan abiertos los procesos contra líderes tras el Baguazo, una movilización indígena reprimida con decenas de víctimas fatales en junio de 2009. Otro caso trágico fue el asesinato de Edwin Chota, un líder indígena que durante 10 años había denunciado las amenazas que recibía por enfrentarse a actividades ilegales como la tala ilegal. El Acuerdo de Escazú busca dar una respuesta a este contexto. En ese sentido es revelador el hecho de que en la última jornada de las negociaciones se hiciera un homenaje a Berta Cáceres en el segundo aniversario de su asesinato, así como a todos los defensores y defensoras fallecidos en la defensa de sus derechos al territorio y al medio ambiente.
¿Cómo participó la sociedad civil en el desarrollo del acuerdo?
En noviembre de 2014, los 10 países que en 2012 habían firmado la Declaración sobre la aplicación del Principio 10 decidieron iniciar la negociación de un acuerdo regional. Para ello se creó un Comité de Negociación, que eventualmente terminó siendo conformado por 24 países signatarios del acuerdo. En 2014, la decisión que estableció el Comité de Negociación indicó que el proceso incluiría la participación del Público. Para hacer posible esa participación, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), que funcionó como Secretaría Técnica del proceso de negociación, estableció y coordinó el Mecanismo Público Regional, donde más de 2000 personas naturales y jurídicas se registraron para recibir periódicamente información sobre el proceso y participar en las reuniones presenciales y virtuales del Comité de Negociación.
DAR participó a través del Mecanismo Público desde 2015, primero en forma virtual y luego desde 2016 más intensamente, tomando parte también de las reuniones presenciales. En marzo de 2015, todos los que estábamos inscritos votamos en la elección de los representantes para el Mecanismo Público de manera electrónica, dos principales y cuatro suplentes. Fueron electos por un período de dos años, con derecho a participar en las reuniones del Comité de Negociación y de los grupos de trabajo u otros espacios que pudieran establecerse. Esta modalidad de participación ha sido reconocida internacionalmente como un estándar elevado de participación en negociaciones internacionales.
El Mecanismo Público dio a la sociedad civil voz pero no voto: los representantes de sociedad civil podían participar de las reuniones a la par de los delegados de los países, pero no tenían voto en las decisiones. Sin embargo, en la práctica el nivel de incidencia de la sociedad civil fue muy bueno, ya que logró llevar a la mesa las propuestas consensuadas previamente entre un gran número de organizaciones, repartiéndolas a los delegados y exponiéndolas en las reuniones. La sociedad civil pudo influir sobre las posiciones de muchos de los delegados gubernamentales y muchas de sus propuestas, aunque no todas, fueron incorporadas.
Con el apoyo financiero de fundaciones internacionales, se logró institucionalizar una red de más de 30 organizaciones de la sociedad civil (OSC), la red LACP10. En 2016, hubo un primer encuentro en Panamá para aportar estratégicamente al texto inicial del acuerdo propuesto por CEPAL. En ese año se empezó a discutir con más profundidad los artículos sobre acceso a la información, participación y acceso a la justicia, por lo que las discusiones fueron más intensas. Todos los que participábamos en las reuniones presenciales tuvimos derecho a voz en representación del público y a participar de todos los espacios. Esto se logró gracias al estrecho trabajo de articulación entre sociedad civil y representantes electos.
La red de sociedad civil hizo comentarios y observaciones a todos los artículos del texto propuesto por la CEPAL, así como a las versiones subsiguientes. El texto también fue distribuido a todos los contactos y aliados de las organizaciones integrantes de la red, y se recogieron sus aportes. Así, cuando participaban de las reuniones de negociación, los representantes de sociedad civil llevaban comentarios de todas las organizaciones involucradas de la región. También tuvimos una estrategia de comunicación y de alianza con organizaciones internacionales de la sociedad civil para que el acuerdo tuviera mayor difusión y fuera objeto de debate.
El trabajo de la sociedad civil con los gobiernos que participaban del proceso tuvo continuidad y fue más allá de las interacciones con los delegados gubernamentales en el curso de las negociaciones. En cada país, los puntos focales de sociedad civil se reunían periódicamente con funcionarios de sus respectivos gobiernos. En Perú, DAR y la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental trabajamos estrechamente con el Ministerio de Medio Ambiente y el Ministerio de Relaciones Exteriores para llevarles las propuestas de la sociedad civil nacional y regional y lograr que los delegados peruanos las integraran dentro de la propuesta nacional. Con ello se lograron posiciones más consistentes en las reuniones de negociación. En general hubo bastante articulación entre la sociedad civil y los diferentes gobiernos, aunque en algunos países los funcionarios fueron más reticentes a recibir las propuestas de sociedad civil.
¿El trabajo de la sociedad civil hizo una diferencia significativa en el texto final del acuerdo? ¿Qué cosas no hubieran entrado de no ser por la incidencia de la sociedad civil?
El trabajo de la sociedad civil hizo una enorme diferencia. El tema de los defensores fue una propuesta de la sociedad civil que no estaba en la primera versión del acuerdo. Este sin duda ha sido el gran logro y un hito histórico para la democracia ambiental, pues ningún otro tratado internacional cuenta con disposiciones para la protección de los defensores y defensoras. Lo mismo ocurrió con la inclusión de las personas en situación de vulnerabilidad: se trabajó arduamente en una definición y se impulsó su inclusión en los artículos del acuerdo.
También fue la sociedad civil la que impulsó que los parámetros de la información socioambiental que debe difundirse públicamente fuera más amplia. Nosotros luchamos mucho porque había muchos puntos que los Estados no querían incorporar, como el registro de contaminantes o la difusión de información sobre riesgos y evaluación de impactos ambientales, pero que finalmente se incluyeron. También fue la sociedad civil la que impulsó la incorporación de los principios preventivo, precautorio y de no discriminación. Además, se trabajó mucho para que la definición del público fuera lo más amplia posible. Otra apuesta de la sociedad civil fue que el acuerdo no contara con reservas. Si bien no conseguimos todo lo que queríamos, estamos satisfechos con el resultado.
Hay que reconocer, sin embargo, que el proceso de negociación tendió a caracterizarse por la presencia de organizaciones más o menos grandes de cada país, en tanto que la participación de las comunidades y los defensores cuyos derechos se busca resguardar fue muy escasa. Hubiéramos querido que más líderes indígenas tuvieran voz en las negociaciones, pero hubo grandes limitaciones de financiamiento para la participación en el proceso regional, que en parte pudimos suplantar buscando una mayor participación en los procesos nacionales y a través de las redes virtuales.
En la quinta ronda de negociaciones, realizada en Chile en 2016, participó la lideresa indígena peruana, Ruth Buendía, ganadora del Premio Medioambiental Goldman; y en el evento celebratorio del acuerdo, realizado en Nueva York en septiembre de 2018, estuvo presente el líder indígena Lizardo Cauper, presidente de Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana. Sus participaciones también fueron el resultado de esfuerzos de articulación de la sociedad civil. En el proceso de ratificación queremos avanzar en esa dirección y seguir involucrando no solamente a mayor cantidad de organizaciones y activistas, sino en particular a más organizaciones de base, movimientos sociales locales y dirigentes indígenas.
¿Qué trabajo está haciendo la sociedad civil para que los estados ratifiquen el acuerdo?
Todas las organizaciones participantes se comprometieron a promover la firma del acuerdo por los gobiernos de sus países y la ratificación por sus legislaturas. En septiembre de 2018, la sociedad civil participó en un evento con CEPAL mara celebrar el acuerdo y marcar el inicio del período de firma. Quince países firmaron el acuerdo en septiembre de 2018 y en noviembre se sumó Bolivia.
Pronto armaremos una estrategia de incidencia para que los países inicien más rápidamente el proceso de firma y ratificación del acuerdo, que estará abierto durante los dos próximos años. Hasta ahora las organizaciones de cada país lo están haciendo internamente según sus posibilidades, en conexión con la estrategia coordinada que ya estamos empezando a preparar en intercambios virtuales. En Perú ya hemos tenido reuniones con funcionarios de Medio Ambiente y Relaciones Exteriores, así como con congresistas involucrados en el proceso. Nuestro país firmó el acuerdo en septiembre pasado y esperamos que la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la República lo examine pronto para que el pleno pueda discutirlo y ratificarlo. Lo mismo está sucediendo en otros países, con campañas comunicacionales para la difusión del acuerdo y acciones de incidencia con los poderes ejecutivo y legislativo. Los avances realizados varían de país en país: en Argentina, por ejemplo, se ha avanzado un poco más y ya hay un proyecto de ley de ratificación; el gobierno de Costa Rica ya indicó públicamente que va a ratificar el acuerdo.
¿Qué más se necesita para garantizar los derechos de los defensores de derechos ambientales?
Este acuerdo va a ayudar a garantizar los derechos de los defensores ambientales y esperamos que en el curso de los próximos dos años por lo menos 11 países lo ratifiquen para que pueda ser implementando integralmente en cada país. No obstante, se necesitará más que un acuerdo internacional para garantizar efectivamente los derechos de los defensores del medio ambiente.
En Perú se aprobó en 2018 un Plan Nacional de Derechos Humanos que se engarza con el Acuerdo de Escazú, ya que dispone varios procedimientos para la protección de defensores, tales como un registro nacional de denuncias y un sistema de alerta temprana; hay también un plan nacional específico sobre empresas y derechos humanos. Muchos de estos puntos están contemplados no solo en el Acuerdo de Escazú sino también en planteamientos que han realizado la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y diversas instancias de las Naciones Unidas.
Un elemento importante va a ser el trabajo del Poder Judicial en cada país. En Perú, con el apoyo de DAR y otras organizaciones, el Poder Judicial viene realizando diversas iniciativas para fortalecer la justicia ambiental, tales como programas de capacitación en temas ambientales, congresos internacionales en justicia ambiental, la creación de un Observatorio de Justicia Ambiental (sobre delitos ambientales) y el establecimiento de juzgados especializados en materia ambiental. El proceso ha comenzado en las regiones amazónicas, donde hay mayor prevalencia de conflictos ambientales, e integrará elementos de interculturalidad.
En suma, hay muchos mecanismos que los países pueden ir implementando independientemente del Acuerdo de Escazú para identificar quiénes son las personas y pueblos que padecen violaciones de derechos humanos, hacer un seguimiento, tomar medidas preventivas y sancionadoras ante las amenazas que enfrentan, y difundir la perspectiva de derechos humanos en el sector empresarial.
¿Qué apoyo necesitan los defensores de derechos ambientales en América Latina y el Caribe de parte de la comunidad internacional?
En este momento DAR está apoyando el Programa de Defensores y Defensoras Indígenas de la Cuenca Amazónica de la Coordinadora de Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica. Este programa combina documentación, capacitación de líderes, incidencia en organismos regionales e internacionales de derechos humanos y defensa jurídica de defensores criminalizados.
La comunidad internacional puede apoyar este trabajo desde diversos ángulos: amplificando las denuncias, llevándolas a foros como la CIDH y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y hacer seguimiento de la implementación de las recomendaciones de las instancias internacionales a los Estados. Es importante involucrar a los órganos internacionales de derechos humanos en estos procesos y lograr su presencia en el lugar de los hechos.
Por ejemplo, en marzo de 2017, DAR y otras cinco OSC solicitamos una audiencia sobre transparencia en el sector extractivo en Guatemala, Nicaragua y República Dominicana. La audiencia documentó las restricciones del acceso a la información en casos específicos de proyectos de inversión, incluyó testimonios de afectados por vulneraciones del acceso a la información, y recalcó que esta restricción a su vez afectó el ejercicio de los derechos a la consulta, la participación, la salud y un medio ambiente sano, entre otros. A raíz de esta audiencia existe ahora un trabajo colaborativo entre la sociedad civil y la CIDH, y esta se ha comprometido a producir un documento con recomendaciones sobre el acceso a la información en contextos extractivos. Alertada por las denuncias efectuadas en la audiencia, cuando visitó Guatemala la CIDH viajó a la zona donde se estaban produciendo las vulneraciones de derechos denunciadas.
La articulación de esfuerzos para lograr mayor impacto es clave. Un buen ejemplo de ello ha sido precisamente el proceso de Escazú, donde el apoyo internacional y la articulación entre lo regional y lo nacional consolidaron el trabajo de la sociedad civil. Asimismo, varios relatores de las Naciones Unidas hicieron un llamado a todos los países de la región para la pronta firma y ratificación del acuerdo, lo cual pudo haber influido sobre varios estados que lo firmaron.
En el marco del proceso de ratificación, será fundamental que la sociedad civil internacional contribuya a diseminar los esfuerzos de la sociedad civil de cada país y a nivel local, en los territorios. En Perú estamos trabajando para que la ciudadanía conozca los contenidos del acuerdo. Creemos en la necesidad de ampliar la participación y estamos haciendo esfuerzos para poder llevar los contenidos y el proceso de ratificación del acuerdo al nivel subnacional.
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Fotos
1. Aída Gamboa
2: Comisión Económica para América Latina y el Caribe
3&4: DAR