CIVICUS conversa sobre el proceso para elaborar un tratado internacional vinculante sobre empresas y derechos humanos con Fernanda Hopenhaym, presidenta del Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas (ONU) sobre Empresas y Derechos Humanos.
¿Por qué es tan importante contar con un tratado vinculante sobre empresas y derechos humanos?
El proceso para desarrollar este tratado surge de la convicción de que se necesita un instrumento legalmente vinculante que regule las obligaciones de las empresas y, sobre todo, facilite el acceso a la justicia para las víctimas de sus abusos. El objetivo es incorporar protecciones a los derechos humanos en el contexto de la actividad empresarial.
Un tratado internacional permitiría trascender las limitaciones jurisdiccionales de los Estados. El capital transnacional opera más allá de fronteras. Una enorme cantidad de empresas en la mayoría de los sectores opera con cadenas de suministro globales. Cuando en algún lugar de esas cadenas ocurren abusos es muy difícil para las víctimas acceder a la justicia, ya que no contamos con mecanismos de justicia que transciendan las fronteras. Las operaciones de las empresas son transnacionales, pero la justicia no.
Desde ya que los países tienen que tomar medidas a nivel doméstico, fortalecer sus regulaciones, mejorar sus leyes y desarrollar política pública y planes de acción para asegurar la protección efectiva de los derechos humanos. Y también las empresas deben adoptar compromisos para mejorar sus prácticas. El tratado que se está negociando formaría parte de un conjunto de medidas que son complementarias, no excluyentes.
El proceso del tratado comenzó en junio de 2014, cuando el Consejo de Derechos Humanos de la ONU estableció la creación de un grupo intergubernamental de trabajo de composición abierta que recibió el mandato de negociar y acordar un instrumento internacional jurídicamente vinculante para regular las actividades de las empresas transnacionales y otras empresas en el marco del derecho internacional de los derechos humanos.
¿Qué rol está desempeñando el Grupo de Trabajo sobre empresas y derechos humanos?
El Grupo de Trabajo sobre empresas y derechos humanos es un procedimiento especial de la ONU instituido por resolución del Consejo de Derechos Humanos en 2011, con el mandato de promover, difundir y aplicar los Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos, intercambiar y promover buenas prácticas y lecciones aprendidas sobre la aplicación de los Principios Rectores, y evaluar y hacer recomendaciones al respecto. Su mandato ha sido sucesivamente renovado en 2014, 2017 y 2020. Está integrado por cinco expertos y expertas independientes, en su mayoría académicos y con representación geográfica equilibrada. Yo formo parte del Grupo de Trabajo desde 2021. Los otros cuatro integrantes actuales son de Australia, Nigeria, Polonia y Tailandia. Tres de los cinco somos mujeres.
Si bien no tenemos ninguna autoridad para tomar decisiones en cuanto al Tratado, el Grupo de Trabajo desempeña un rol importante. Participamos de casi todas las sesiones de negociación a través de mesas de debate y de discusión, y emitimos opiniones técnicas. Hemos hecho comentarios sobre el articulado y fomentamos la participación proactiva de los Estados de las distintas regiones del mundo.
Una de las premisas de los Principios Rectores es el desarrollo de medidas que se puedan combinar con el fin de abordar los problemas que existen en el terreno de la protección de los derechos humanos en el contexto de la actividad empresarial. Un instrumento legalmente vinculante es justamente una de esas medidas necesarias.
El Grupo de Trabajo ha sido muy claro en dar un mensaje favorable al proceso de negociación del tratado.
¿Qué avances se han producido en la negociación del tratado?
En la entrevista anterior que tuvimos en el año 2018, el proceso llevaba cuatro años. En ese momento estaba por comenzar en Ginebra la cuarta sesión de negociaciones sobre la base del ‘borrador cero’. Y yo aún no formaba parte del Grupo de Trabajo. Han pasado ya cuatro años más, y en la sesión de octubre de 2022, la octava, se discutió el tercer borrador, surgido previo a las negociaciones de 2021.
La pandemia afectó los procesos de negociación, en parte porque se perdió el contacto cara a cara por mucho tiempo. Los representantes y delegados en Ginebra, por ejemplo, no pudieron reunirse en persona por más de un año, por lo que las posibilidades de intercambios se vieron muy limitadas. A su vez, la pandemia afectó la participación de la sociedad civil y demás sectores en estos debates. Los procesos se ralentizaron y por lo tanto se extendieron.
Actualmente se sigue discutiendo el tercer borrador, y aparentemente Ecuador, que preside el Grupo de Trabajo intergubernamental, ha dicho que no va a traer otro borrador nuevo a la mesa, sino que se seguirán realizando cambios, modificaciones y adendas a este tercer borrador. Eventualmente, todos estos ajustes permitirán llegar a un borrador final.
El borrador actual ha avanzado mucho en temas tales como la mención de grupos vulnerables, mujeres, infancias y pueblos indígenas. También se ha ido aclarando su alcance, que fue un tema muy duro en las negociaciones. En general, la sociedad civil tiene la postura de priorizar a las transnacionales, mientras que el borrador actual propone que todas las empresas estén bajo el paraguas del tratado. Esta última es la postura compartida por nuestro Grupo de Trabajo. Varios temas se han desatorado, aunque aún quedan muchas cosas por resolver.
¿Cuáles son los temas pendientes de resolución?
Hay muchas discusiones que son más políticas que técnicas. Algunos Estados y el sector privado han manifestado que el texto es demasiado prescriptivo y rígido. La sociedad civil ha manifestado que quiere más clarificaciones y especificidades sobre algunos temas como la definición de las cortes donde se dirimirían los casos enmarcados en el tratado y la consideración de la perspectiva de las víctimas, ya que la carga de la prueba sigue siendo un tema polémico. En este punto el Grupo de Trabajo ha sido muy claro: los Estados tienen la obligación de facilitar el acceso a la justicia y eliminar las barreras y obstáculos de acceso a la justicia por parte de las víctimas.
Si bien la Unión Europea (UE) y Estados Unidos participan de este proceso, les falta convencimiento sobre el rumbo del texto. La UE tiene una participación muy activa, pero observo posturas divergentes entre sus Estados miembros. Muchos países, como Francia, lo apoyan, pero la UE en conjunto tiene reservas.
Uno de los grandes triunfos que vivió el proceso en sus inicios fue que China no lo bloqueó, sino que se abstuvo. Lo mismo ocurrió con India. Esto ocurrió, en parte, porque se suponía que el tratado sería sobre empresas transnacionales. A China no le ha gustado la ampliación del alcance del tratado a todas las empresas, y últimamente ha tenido una postura bastante cerrada.
Los Estados africanos han participado muy poco en las últimas dos rondas de negociación. Creemos que Sudáfrica, que fue co-líder con Ecuador cuando se negoció la resolución que inició el proceso, tampoco se encuentra satisfecha con la ampliación del enfoque más allá de las empresas transnacionales. Incluso, Ecuador convocó recientemente a la formación de un grupo de “amigos de la presidencia” y África es la única región sin miembros participantes.
América Latina está participando bastante proactivamente, si bien la región ha experimentado muchos cambios políticos, incluyendo en el propio Ecuador, que posiblemente influyan sobre las posturas en las negociaciones.
En suma, hay discusiones técnicas sobre los artículos, pero la mayoría de los temas pendientes son discusiones sobre todo políticas. Por esta razón, creo que el proceso llevará varios años más.
¿Piensas que la versión final del tratado satisfará las expectativas de la sociedad civil?
Mi deseo es que no nos quedemos con un tratado que enuncie buenas intenciones sin colocar reglas claras. Como ocurre en todas las negociaciones de esta naturaleza, seguramente algunos de los temas que reclama la sociedad civil queden pendientes. Hay muchísimas cosas para acomodar: las perspectivas de los Estados, las expectativas de las empresas y del sector privado en general, y los reclamos de la sociedad civil y de todas las personas titulares de derechos.
Yo esperaría un texto bastante bueno, que de alguna manera refleje el carácter del proceso, que contó con una sociedad civil y movimientos sociales muy fuertes. Desde mi perspectiva, el proceso se ha sostenido, además de por compromiso de los Estados para negociar, por el impulso de la sociedad civil y el diálogo entre todos los actores.
Mi expectativa es intermedia. Con cierta cautela en cuanto al alcance del articulado, pienso que el tratado contendrá algunos elementos que satisfagan a la sociedad civil, particularmente a las víctimas.
¿Qué trabajo habrá que hacer una vez que el tratado sea aprobado?
Para empezar, creo que falta mucho para que este tratado se apruebe. Puede que esto todavía lleve varios años más. Hay un largo camino por recorrer en las negociaciones y en lo que respecta al contenido del texto.
Una vez que el tratado se apruebe, se deberá impulsar su ratificación. Recordemos que los tratados internacionales solo entran en vigor cuando una cierta cantidad de Estados los ratifican, y que solo quedan obligados por ellos los Estados que los ratifican. Aquí es donde yo veo un enorme desafío. Ojalá que una vez que lleguemos a buen puerto, con un texto bueno y abarcativo, el proceso de ratificarlo no sea tan lento y pausado.
Para esto necesitaremos una sociedad civil fuerte que empuje a los Estados a ratificar el tratado para que entre en vigor y rija para los países firmantes. Nuevamente esperaría que este proceso fuese largo y arduo, ya que el tema de la protección de los derechos humanos en el contexto de la actividad empresarial es bastante espinoso, puesto que hay muchos intereses de por medio. Lo que se viene será un gran desafío para todos los actores involucrados.
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