NATIONS UNIES : « Le système existant des droits humains doit être critiqué, mais sans cesser d'être défendu »

CIVICUS s'entretient avec Brian Schapira, directeur des relations institutionnelles du Centre pour l'ouverture et le développement de l'Amérique latine (Centro para la Apertura y el Desarrollo de América Latina, CADAL), une fondation basée en Argentine qui travaille à la défense et à la promotion des droits humains. En mettant l'accent sur le soutien à ceux qui souffrent de graves restrictions de leurs libertés civiles et politiques, CADAL promeut la solidarité démocratique internationale en collaboration avec des activistes et des organisations de la société civile (OSC) du monde entier.

Brian Schapira

Le Conseil des droits de l'homme (CDH) des Nations unies compte souvent parmi ses membres des gouvernements qui violent systématiquement les droits humains. Pourquoi cette incohérence, et quelles en sont les conséquences ?

Le CDH est un forum intergouvernemental, qui présente dès le départ la possibilité que tous ses membres n'aient pas un bon bilan en matière de droits humains, et que certains d'entre eux puissent même violer gravement les droits humains. Le CDH est composé de 47 États élus par l'Assemblée générale des Nations unies, avec un certain nombre de sièges réservés à chaque région. Étant donné que la plupart des pays de l'ONU ne sont pas des démocraties et que dans plusieurs régions, la grande majorité sont des autocraties ou des dictatures, de nombreux États avec un très mauvais bilan en matière de droits humains se retrouvent au CDH. À cela s'ajoute le fait que de nombreux gouvernements dictatoriaux donnent la priorité à l'appartenance au CDH dans leur politique étrangère à des fins de propagande, afin de proclamer leur respect des droits humains sur le plan interne.

L'appartenance de ces États au Conseil représente une contradiction scandaleuse. La résolution 60/251 de l'Assemblée générale des Nations unies, qui établit la CDH et réglemente sa composition et son fonctionnement, stipule, premièrement, que « les États Membres éliront les membres du Conseil en prenant en considération le concours que chaque candidat a apporté à la cause de la promotion et de la défense des droits de l’homme et les engagements qu’il a pris volontairement en la matière » ; et, deuxièmement, que ses membres « observeront les normes les plus strictes en matière de promotion et de défense des droits de l’homme ».

La résolution 60/251 établit également, formellement, un mécanisme par lequel un vote des deux tiers du Conseil peut suspendre un État qui commet des « violations flagrantes et systématiques des droits de l’homme ». Malheureusement, en tant qu'organe composé d'États, les intérêts finissent par l'emporter sur les valeurs et, dans la pratique, un pays n'a été suspendu du CDH qu'une seule fois : la Libye, en 2011.

La composition du CDH peut être un obstacle au plein exercice de ses fonctions. Le problème de la politisation est un héritage de l'organe qui a précédé le CDH, la Commission des droits de l'homme, et a en fait été l'une des raisons pour lesquelles l'ancienne Commission a été remplacée par le Conseil actuel. Mais peu de progrès ont été réalisés sur ce point. Il existe encore des situations très graves qui ne sont même pas abordées au sein du CDH et d'autres qui reçoivent une attention disproportionnée en termes de nombre de résolutions adoptées ou en tant que points permanents à l'ordre du jour du CDH.

Est-il envisageable de mettre en place un mécanisme pour garantir que le CDH maintienne un certain niveau de qualité en termes de respect des droits humains par ses membres ?

Le seul mécanisme existant, celui de la suspension du CDH prévu par la résolution 60/251, est clairement inopérant : il n'a été utilisé qu'une seule fois, et s'il est utilisé à nouveau, ce sera lorsque les intérêts des différents pays s'aligneront face à une situation exceptionnellement grave. Comme le propose la société civile, ce mécanisme pourrait être revu et remplacé par un autre plus efficace, mais il me semble extrêmement improbable que cela se produise.

Toutefois, d'autres mesures pourraient également être utiles. Premièrement, les votes des pays au sein du CDH devraient être publics. J'aimerais voir comment les gouvernements démocratiques qui choisissent de voter pour des dictatures lors de l'élection du Conseil font face à l'opinion publique dans leur propre pays. Avec la publicité, nous gagnerions également en transparence : nous saurions qui vote pour qui et les gouvernements devraient assumer la responsabilité de leur vote.

Il pourrait également y avoir une condition selon laquelle tout pays souhaitant rejoindre le CDH doit adresser une invitation ouverte aux titulaires de mandat des procédures spéciales à visiter le pays. Une sanction automatique de suspension pourrait également être introduite pour tout État membre du CDH qui, après avoir reçu un certain nombre de demandes de visite de la part des procédures spéciales, continue à les ignorer ou à les refuser. Comme il s'agit d'un motif objectif de non-conformité, il serait simple à appliquer et ne nécessiterait pas de débat au sein du CDH.

En outre, les États qui souhaitent rejoindre le CDH pourraient être tenus d'avoir ratifié les neuf principaux traités dotés d'organes de surveillance des traités. Ce serait peut-être trop ambitieux - bien que tout ce qui précède le soit également - car cela empêcherait également que certaines démocraties qui n'ont pas ratifié tous ces traités rejoignent le CDH.

Les propositions sont nombreuses, mais tout changement réel dépendra de la décision des États. C'est précisément pour cela qu’il est important de reconnaître ces problèmes et de les soumettre au débat public afin que les sociétés elles-mêmes, ou du moins les secteurs les plus engagés et les mieux informés des sociétés ouvertes, puissent faire pression sur leurs gouvernements dans un objectif d’amélioration. Je pense que ceux d'entre nous qui ont subi des dictatures et vivent actuellement dans une démocratie ont l'impératif moral d'être solidaires de ceux qui souffrent aujourd'hui d'oppression, et d'élever la voix pour ceux qui ne le peuvent pas. Nous devons faire pression sur nos gouvernements pour qu'ils mettent en pratique le principe de solidarité démocratique internationale, établi par le dirigeant tchèque Václav Havel.

Le CDH est un forum clé pour la société civile. La société civile peut-elle faire quelque chose pour l'engagement de ses membres en faveur des droits humains ?

De manière réaliste, nous devons supposer que dans les relations internationales, les droits humains ne sont qu'une question parmi d’autres (et non la plus importante) dans un cadre complexe d'intérêts géopolitiques, stratégiques et économiques. Même les pays qui sont des démocraties avancées prennent des décisions basées sur leurs intérêts plutôt que sur leurs valeurs. Dans ce contexte, le défi pour la société civile est de rendre les droits humains aussi importants que possible et d'en faire un critère important pour la prise de décision dans les États démocratiques.

En tant que société civile, nous devons exercer une forte influence sur les pays ayant des normes élevées de démocratie et de respect des droits humains, afin qu'ils exercent à leur tour une diplomatie aussi engagée que possible sur cette question, que ce soit lors des élections du CDH, qui est renouvelé par tiers chaque année, lors de la discussion des résolutions sur la situation des pays au sein du CDH, dans le cadre de l'examen périodique universel, ou finalement lorsqu'il s'agit de suspendre l'appartenance d'un pays au CDH.

En raison de la répartition géographique des sièges, et surtout en raison des alliances qui existent au sein de l'ONU - de nombreux pays fermant les yeux, appliquant deux poids deux mesures ou se protégeant mutuellement - il est difficile d'empêcher les dictatures de rejoindre le CDH ou de  suspendre leur participation lorsqu'elles commettent des violations graves. Mais travailler sur l'engagement des pays démocratiques peut contribuer à rendre ces situations visibles et à faire pression sur les pays qui ont les pires bilans en matière de droits humains. Les pays démocratiques pourraient rendre publique leur opposition à certaines candidatures. Ils pourraient également voter blanc et appeler d'autres pays à le faire, si tous les candidats d'une zone géographique donnée ne respectent pas les droits humains. Cette honte publique peut apporter un certain soulagement à ceux qui souffrent des abus au niveau national et contribuera à apporter un certain changement ; au mieux, elle pourrait contribuer à l’affaiblissement et éventuellement à l'effondrement des régimes dictatoriaux.

La société civile peut profiter de la visibilité qu'apporte l'appartenance au CDH pour mettre en évidence, faire honte et rendre visibles les violations commises par ses membres, en exposant les contradictions. Et nous pouvons le faire aussi bien au moment où ils se présentent aux élections qu'une fois qu'ils ont rejoint le corps. Nous pouvons rendre public notre questionnement en exigeant qu'ils se conforment à la résolution 60 et honorent les engagements volontaires qu'ils ont pris lorsqu'ils sont devenus candidats, qu'ils respectent les traités qu'ils ont signés, qu'ils adhèrent aux traités auxquels ils ne sont pas encore parties, qu'ils lancent une invitation ouverte aux procédures spéciales des Nations unies, qu'ils acceptent les demandes de visite des rapporteurs, qu'ils établissent des mécanismes sérieux pour le respect des recommandations et qu'ils collaborent avec le système de protection des droits humains.

Les procédures spéciales, dont les titulaires de mandat sont élus par le CDH mais sont composés d'experts indépendants, constituent un excellent instrument pour inciter les pays à respecter les normes en matière de droits humains. Malgré leurs aspects discutables et améliorables, ces procédures constituent le côté le plus vertueux du système de protection universelle – « le joyau de la couronne », selon les termes de l'ancien Secrétaire général Kofi Annan. C'est là que nous, en tant que société civile, avons tendance à trouver les conditions les plus favorables à nos revendications et à nos plaintes. Pour préserver cet espace, nous devons également être très vigilants à ce que les intérêts des pays les moins démocratiques du CDH n'interfèrent pas dans l'élection et le fonctionnement des procédures spéciales. En fait, il y a actuellement une grande inquiétude concernant l'avancée de la Chine dans ces espaces, qui pourrait affaiblir ces mécanismes indépendants.

En 2020, avant l'élection d'une nouvelle cohorte de membres du CDH, CADAL a attiré l'attention sur l'élection ou la réélection de plusieurs États autoritaires. Qu’avez-vous fait ?

Dans les mois qui ont précédé l'élection du CDH, CADAL a attiré l'attention sur la nomination de plusieurs autocraties. En fonction de nos capacités, nous avons décidé de nous concentrer sur quelques cas, et nous nous sommes concentrés sur les candidatures de l'Arabie Saoudite, de la Chine, de Cuba et de la Russie, en publiant des documents de recherche où nous avons analysé les performances et l'engagement de chacun de ces pays avec le système de protection universelle. Là, nous montrons les points qui leur ont été présentés par les différents mécanismes, leur manque d'engagement envers le système et le sens de leurs votes dans les débats du CDH.

Comme il s'agit d'un cas latino-américain, nous nous sommes concentrés particulièrement sur le cas de Cuba, qui, depuis la création du CDH en 2006, a occupé un siège pendant 12 ans. Cuba a la particularité d'être une dictature de longue date - le régime établi par Fidel Castro vient d'avoir 62 ans - dans un continent qui, au moins formellement, est largement démocratique, et son régime suscite d'abondantes réactions de sympathie et même de justification, y compris de la part d'importantes OSC du continent. Ce point mérite une analyse plus approfondie ; je considère qu'il s'agit d'une regrettable contradiction qui est au mieux le produit d'un aveuglement idéologique et au pire d'une grande hypocrisie.

C'est pour cela que nous avons entrepris des actions de sensibilisation et organisé des activités publiques sur la question. Nous avons préparé deux rapports de recherche : l'un sur la relation de Cuba avec le système de protection universelle, et l'autre sur ses votes au sein du CDH. Ce dernier montre que Cuba a constamment soutenu des régimes dictatoriaux de différentes obédiences dans le monde, de la théocratie iranienne à l'autocratie de Lukashenko en Biélorussie en passant par la dictature de Maduro au Venezuela, sans oublier les gouvernements illibéraux et autoritaires de Duterte aux Philippines et d'Ortega au Nicaragua. Il a systématiquement nié les crises humanitaires telles que celles du Myanmar et de la Syrie et a rejeté toute forme de condamnation ou d'action, telle que la création de mandats par pays ou de commissions d'enquête, face aux violations des droits humains les plus graves dans le monde.

Sur la base de ces rapports, nous avons organisé des activités de débat public, fait des communiqués de presse et envoyé des communications aux ambassades des pays démocratiques pour leur demander d'accroître la surveillance et la pression sur Cuba. Dans le contexte de la pandémie, nous avons atteint, via Zoom, d'autres pays et différents types de public, ce que nous n'avions pas prévu.

Il était clair pour nous à tout moment que Cuba allait être élue, à la fois en raison de la priorité qu'elle accorde à son appartenance au CDH et en raison du soutien qu'elle reçoit dans le groupe encore existant des pays non alignés. En outre, le groupe de l'Amérique latine et des Caraïbes élisait trois sièges et il n'y avait que trois candidats : Bolivie, Cuba et Mexique. Nous avons également profité de l'occasion pour souligner les violations des droits humains et pour dénoncer et faire honte à la dictature cubaine. Soit dit en passant, nous avons également critiqué la candidature de la Bolivie pour avoir été présentée par le gouvernement intérimaire et fortement remis en question de Jeanine Añez.

Une fois Cuba élue au CDH, nous avons recueilli le soutien de nombreuses OSC internationales, régionales, nationales et même locales. Nous avons envoyé une demande au Haut-Commissaire des Nations unies aux droits de l'homme pour exiger que Cuba assume l'engagement auquel elle est obligée en appartenant au CDH, respecte les normes, ratifie le Pacte international relatif aux droits civils et politiques et le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels - ce qu'elle promet de faire depuis 12 ou 13 ans. Nous lui demandons d'accepter la visite de certaines des procédures spéciales qui traitent de questions qui nous préoccupent particulièrement, telles que la liberté d'association, la liberté d'expression, les droits culturels, les détentions arbitraires et l'indépendance judiciaire, entre autres.

Pensez-vous que, malgré toutes ses lacunes, l'action des mécanismes de l'ONU peut faire la différence ?

Dans le cas de Cuba, la dénonciation continue des violations des droits et l'activation de tous les mécanismes des Nations unies peuvent donner au régime le sentiment d'être davantage observé, et ainsi faire en sorte qu'il atténue ses abus et améliore la situation des défenseurs, des activistes de la démocratie, des journalistes et des artistes qui sont actuellement victimes de harcèlement et de persécution.

Nous ne devons pas perdre de vue que, malgré leurs lacunes, ces forums intergouvernementaux sont fondamentaux. Ce sont des espaces où il est possible de soulever des questions, de faire du lobbying et de plaider, et qui n'existaient même pas il y a quelques décennies. Avant la création de l'ONU, le concept de droits humains n'était même pas consolidé, et donc un organe comme le CDH n'était même pas concevable.

Ce sont les auteurs de violations en série des droits humains qui souhaitent que ces forums n'existent pas, et travaillent en fait sans relâche pour les affaiblir. Ceux d'entre nous qui défendent les droits humains, critiquons et exposons leurs contradictions, mais nous ne jetons pas le bébé avec l'eau du bain. Je ne peux pas imaginer d'attitude plus dommageable que celle de l'ancien président Trump qui a démissionné du siège américain au CDH, en invoquant des problèmes réels tels que la présence des dictatures et l’attention disproportionnée que suscitent certaines situations. C'est pour cela que la décision du président Biden de se réintégrer immédiatement en tant que membre observateur et de présenter la candidature américaine pour le prochain mandat est si salutaire. Face aux avancées autoritaires, le système existant doit être critiqué, mais sans cesser d’être défendu.

Contactez CADAL via son site web ou son profil Facebook, et suivez @CADAL sur Twitter.